Yürütmeyi durdurma kararlarının hukuki sonuçları

Hayata geçen bir idari işlemin hukuka aykırılığı sebebiyle iptal edilebilmesi için, idari yargıda dava açılması gerekir ancak dava açmak işlemin yürütmesini durdurmaz. Yürütmeyi durdurma kararlarını Ezgi Öğredenler yazdı.

Öğredenler'in yazısı şu şekilde:

İdare, kamu görevini yerine getirirken kamu gücüne dayanır ve bu güce dayanarak kamu hizmetlerini yürütürken üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmıştır. İdarenin bu sebeplerle ilgililerin rızasını almaksızın tek yanlı olarak idari işlemler tesis etmesi mümkündür. Bu söz konusu işlemler, karine gereği iptal edilinceye kadar hukuka uygun kabul edilir. Dolayısıyla hayata geçen bir idari işlemin hukuka aykırılığı sebebiyle iptal edilebilmesi için, idari yargıda dava açılması gerekir ancak dava açmak işlemin yürütmesini durdurmaz. Bu durumun ortaya çıkardığı sakıncaların giderilmesi düşüncesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde yürütmenin durdurulması kurumu kabul edilmiştir. Buna göre, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir. Böylece dava sonuçlanıncaya kadar idari işlemin hukuki sonuç doğurmasının önüne geçilmiş olur.

Burada kısaca açıklanmaya çalışan husus esasen idari yargıdaki iptal davaları ile yürütmeyi durdurma kurumunun birbiriyle sıkı bağlantı içinde olduğudur.

Ülkemizde idarenin yargısal denetimi, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemeleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu mahkemelerde idari eylem ve işlemler ile idari sözleşmelerden kaynaklanan davalar çözüme kavuşturulmaktadır. Bu mahkemeler aracılığıyla kişiler iptal davası açarak idarenin hukuka aykırı işlemlerini ortadan kaldırmakta, tam yargı davaları ile de idarenin eylemlerinden ötürü uğramış oldukları maddi ve manevi zararları tazmin ettirmektedirler.

Okuyucuların, bu yazımızın konusu olan yürütmeyi durdurma kararını daha iyi kavrayabilmeleri adına yukarıda da ifade etmiş olduğum üzere, yürütmeyi durdurma kararı ile sıkı bağlantı içinde olan iptal davaları ile ilgili kısa bir açıklama yapmanın faydalı olacağını düşünüyorum.

İdare mahkemelerinde görülen dava türlerinden biri de iptal davalarıdır. İptal davaları, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönlerinden biri ile hukuka aykırı olmaları durumunda iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalardır. Burada önemine istinaden şu noktaya vurgu yapılması gerekir, iptal davalarında menfaat ihlali yeterli görülmüş olup, tam yargı davalarında olduğu gibi hak ihlalinin varlığı aranmamaktadır. Belirtmeliyiz ki, iptal davaları, idari işlemler hakkında açılan en temel ve en yaygın dava türüdür. İdari işlemin hukuka aykırılığı halinde, bu işlemin iptali istenebilir. İptal davaları sayesinde, idarenin hukuka aykırı işlemleri iptal edilerek, kişilerin haklarının korunması sağlanır.

İptal davaları, idari yargıya özgü bir dava türü olmakla birlikte yalnızca idari işlemlerin hukuka aykırılığı halinde açılabilir. Bu demektir ki kesinlikle hukuka uygun bir idari işlem için iptal davası açmak mümkün değildir.

İdare mahkemelerinde ilgili idari işlem için açılan iptal davası, doğrudan idari işlemin yürütmesini durdurmaz. İdari işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilebilmesi için, ayrıca idare mahkemesinden talepte bulunmak gerekir. İdare mahkemesi tarafından yapılacak değerlendirme sonucu, İYUK md.27’ deki şartların sağlandığı kanaatine varılırsa, yürütmenin durdurulması kararı verilecektir.

İptal davası sonucunda; dava konusu idari işlemin iptaline karar verildiğinde, iptal kararı geçmişe yürüyecektir. Yani ilgili işlem, hiç yapılmamış gibi kabul edilerek tüm sonuçları ile birlikte ortadan kalkacaktır. Danıştay kararlarında da bu durum yani idari işlemin iptali halinde geçmişe yürüyeceği vurgulanmıştır.

Danıştay 8. Daire 2016/5917 Esas, 2021/1583 Karar, 16.03.2021 tarihli kararında ;

‘İdari yargıda, idari işlemin iptali istemiyle açılan davalarda verilen iptal kararları, dava konusu işlemdeki sakatlığın ortaya çıktığı ana kadar geriye yürür ve sakat işlemi ortadan kaldırır ve dava konusu idari işlemi hukuk aleminden tüm etki ve sonuçları ile siler.’  şeklinde ifade edilmiştir.

Burada yeri gelmişken, idare hukukumuza ilişkin, daha önce de çalışma başında değindiğim hukuka uygunluk karinesinden bahsetmeliyiz. Bu karineye göre, idarenin yaptığı işlemler, aksi kanıtlanıncaya kadar hukuka uygun kabul edilir. İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanmaktadır yani idari işlemlerin hukuka aykırı oldukları yargı yerlerince tespit edilmelerine kadar, idari işlemler bu karineden yararlanmakta ve herhangi ikinci bir irade olmaksızın hukuk aleminde etki doğurmaya devam etmektedirler. Ancak bazı durumlar vardır ki, işlemin gerçekleşmesi halinde telafisi güç ve imkansız zararlar ortaya çıkması çok muhtemeldir. Kişinin haklılığı, bir başka deyişle işlemin hukuka aykırı olduğu hususu yargılama sonucunda anlaşılacaktır.

Yargılamanın sonucunu beklemek ortaya çıkacak zararın telafisini güç ya da imkansız hale getirecek ise bu durumda ciddi mağduriyetler yaşanacaktır. Diyelim ki, belediye yıkım kararı verdi, siz de bu kararın yani idari işlemin iptali için dava açtınız. Dava açmakla beraber idare durmayacaktır ve belediye yıkımı gerçekleştirecektir. Söz konusu eviniz yıkılıp, siz ailenizle sokakta kaldıktan bir yıl sonra sizin haklı olduğunuza dair karar verilmesi halinde adaletten bahsedebilir misiniz? Bu soruya evet demek pek tabii ki mümkün görünmemektedir. İşte bu nedenle idari yargıya özgü bir kurum olan yürütmeyi durdurma kararı vasıtasıyla bunu zamanında ve etkin kullanmak mağduriyetinizi engellemek açısından çok önemlidir.

Bu minvalde, kapsam olarak daha da detaylandırılacak olmakla birlikte diyebiliriz ki, iptal davalarında yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemin uygulanmasının, dava sonunda verilebilecek karardan önce, telafisi güç ve imkansız zararlar doğurması halinde, mahkeme tarafından verilen bir tedbir kararıdır.

Öncelikle yukarıda da belirtmiş olduğumuz gibi, idari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar ve işlem aleyhine dava açılması, idari işlemin yürütülmesini durdurmaz. İdarenin hukuka aykırı işlemlerinin dava konusu edilmiş olsalar dahi yürürlüğünü sürdürmeleri ve açılan davaların çok uzaması sonucu kişilerin temel hak ve hürriyetlerinin kolayca tehlikeye girebileceği endişe ve düşüncesiyle, iptal davaları için idare hukukuna özgü bir kurum olan ‘yürütmenin durdurulması’ kabul edilmiştir.

İdari yargıda yürütmenin durdurulması kararlarını, bir idari davada, davacının istemi üzerine, yani talep halinde, yargı yerinin bir idari işlem ya da yargı kararının uygulanmasını dava sonuna kadar ertelenmesi olarak tanımlamak doğru olacaktır. Yürütmenin durdurulması kararı, idari işlemin uygulanmasını erteleyen geçici bir önlemdir.

Nihai kararın yargısal süreçler nedeniyle zaman alacağı durumlarda, kişi hak ve özgürlükleri açısından telafisi güç veya giderilmesi imkansız durumların ortaya çıkmasını önlemek amacıyla öngörülen geçici bir hukuki koruma tedbiri olan yürütmenin durdurulması, idari işlemin re’sen icra edilebilir ve hukuka uygun olma karinesi ile herkes tarafından uyulma zorunluluğunu dava sonuna kadar askıya almaktadır. Yürütmenin durdurulmasının temel mantığı, dava sonunda verilecek kararın tam anlamıyla uygulanma olanağını artırmanın yanında, hak ve hürriyetlere yapılan hukuksuz müdahalenin mümkün olduğunca erken giderilmesinin sağlanmasıdır. Bu kurumun temel mantığı ve amacının da ilgili doktrin çalışmalarında bu şekilde belirtildiğini söylemeliyiz.

Türk İdari Yargı Sistemi açısından, Anayasa’nın 125. ve incelediğimiz 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesi, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli olan şartları düzenlemekle, idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlara neden olacak nitelikte bulunması şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde mahkemece yürütmenin durdurulması kararı verilebileceğini söylemektedir. Bu minvalde denilebilir ki, bahsettiğimiz her iki koşulun da yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi için aynı anda mevcut olması gerekmektedir. Yani ortada telafisi imkansız bir zarar olabilir fakat işlem açıkça hukuka aykırı değil ise bu takdirde yürütmeyi durdurma kararı verilemeyecektir.

Yürütmeyi durdurma şartlarına ilişkin yeri gelmişken tam olarak bu aşamada eleştirel bir hususa değinmek istiyorum. İdari işlemin iptal edilip hukuk aleminden kaldırılması için hukuka aykırı olduğunun mahkemece tespiti yeterli görülürken, tedbir kararı olan yürütmenin durdurulması için açık hukuka aykırılığın aranması idare hukukunun duayen hocalarından Metin Günday’a göre de bu müessesenin amacıyla bağdaşmamaktadır.

Kanun koyucunun açıkça hukuka aykırılık şartının gerçekleşmesi koşulunu araması, başlı başına yürütmenin durdurulması kararının verilmesini zorlaştırma eğiliminde olduğunun göstergesidir. Kaldı ki, işlemin hukuka aykırı olup olmadığı hususu da, dava dosyasının tekemmül etmesi ve re’sen araştırma ilkesi uyarınca gerekli inceleme ve araştırmanın yapılması sonrasında anlaşılabilecek bir durumdur.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde yer verilen yürütmenin durdurulmasına ilişkin düzenlemelerin, evrensel ilke ve normlarla uyumlu olduğundan bahsetmek zordur. Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için aranan, idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlara neden olacak nitelikte bulunması şartlarının birlikte gerçekleşmesi koşulu pek çok davada yürütmenin durdurulması kararı verilmesini zorlaştırmakta ve bu durum etkili yargısal koruma ilkesine aykırı olduğundan bahisle eleştirilmektedir. Zira, uyuşmazlığın çıkarıldığı anda mahkemece re’sen araştırma ilkesinin gereği olan incelemeler yapılmadan işlemin açıkça hukuka aykırı olduğunu tespit etmek her zaman mümkün olmamaktadır. Ancak, bazı dava türleri açısından, bu belirleme yapılmadan idari işlemin askıya alınması işin niteliği gereğidir.

Çağdaş, demokratik hukuk sistemlerinde idari işlemin yürütmesini durdurma konusunda genel eğilim mahkemelerin elini güçlendirme yönünde olmasına karşın, zaman içinde Türk idari yargı sisteminde yürütmenin durdurulması ile ilgili yapılan değişiklikler, şartların kolaylaştırılması yönünde değil, yeni şartların öngörülmesi yönünde olmuştur. Yapılan değişiklikler, idari işlemlerin hukuka uygunluk denetimini yapan idari yargı mercilerinin karar alma yetkilerini sınırlandırmıştır. Yürütmenin durdurulması yetkisinin sınırlandırılması, hem yargıya olan güvensizliği göstermekte; hem de dava sonuçlanana kadar hukuka aykırı da olsa bir idari işlemin yürütülmesi ve zararlar meydana getirmeye devam etmesine yol açmaktadır.

Bu açılardan bakıldığında, hakimin yürütmenin durdurulması kararı verebilme yetkisinin sınırlandırılmasının, yürütmenin durdurulması kararının yargı yetkisinin ayrılmaz bir parçası ve yargısal denetimin vazgeçilmez bir aracı olması nedenleriyle, Anayasaya ve evrensel hukuk normlarına uygun olduğunu söylemek cidden çok güç olacaktır.

Yürütmenin durdurulması kararının dava konusu işlem üzerindeki etkisine açıklık getiren Danıştay, yürütmenin durdurulması kararının verilmesiyle birlikte dava konusu işlemden önceki hukuki durumun geri geldiği görüşündedir. Yürütmenin durdurulması kararının idari işlemin yürürlüğünü askıya alma durumu, idari işlemin tesisinden ve icrasından önceki hukuki durumun yürürlüğünü sağlamak suretiyle meydana gelir. Böylece, yürütmenin durdurulması kararının sonuçları dava konusu işlemin yapıldığı tarihten itibaren etkisini gösterir ve kararla birlikte önce veya sonra yapılan tüm işlemler durur. Özetle, yürütmenin durdurulması kararlarının idari işlemi, esas hakkında karar verilinceye kadar askıya alan, davanın esastan karara bağlamasıyla birlikte etkisini yitiren ve iptal kararı ile birlikte davacının yaşanabileceği zorlukları ortadan kaldırmaya hizmet eden bir müessese olduğu söylenebilir.

 İdari davanın açılmış olması bunların icrai niteliğini sona erdirmez ve işlemin uygulanmasının yürütülmesini durdurmaz. Yani yürütmenin durdurulması kararı ile işlemin uygulanması askıya alınmaktadır ve bir nevi yürütülmesi durmaktadır. Yürütmenin durdurulması kararları, idari işlemi değil, onun icrailiğini (yürütülebilirliğini) askıya alıcı etki yaparlar. Bu suretle söz konusu idari işlemin hukuki sonuçlarını doğurmasına engel olarak, önceki hukuki durumun devamını sağlamaktadırlar.

Yargının böyle bir karar alması, idarenin yargı tarafından kontrol edilmesi anlamına gelmemektedir. Burada sadece hukuka aykırı işlemin yürütülmesi ve hukuk düzeninde yapılmış olan değişiklikler bir süre askıya alınmaktadır.

Yürütmeyi durdurma kararının, buraya kadar yaptığımız tüm açıklamalar doğrultusunda idari işlemlerin hukuka aykırılığını ortadan kaldırmak ve esasında askıya almak için önemli bir araç olduğunu söylemek hiç yanlış olmaz. Zira, yürütmeyi durdurma kararı sayesinde, idari işlemlerin uygulanmasının durdurulması, telafisi güç veya imkânsız zararların doğması önlenebilmektedir. Yürütmeyi durdurma kararı, yine yukarıda açıklamaya çalıştığımız evrensel hukuk normları temelinde de düşündüğümüzde kişilerin haklarının korunması açısından da önemli bir araçtır. İdari işlemlerin uygulanmasının durdurulması, kişilerin hak ihlalinin önüne geçilmesine yardımcı olmaktadır.

Ayrıca burada yeri gelmişken, nasıl ki yürütmenin durdurulması isteminde bulunurken somut olarak ortaya çıkan zararlar açıklanmalı ve dava konusu işlemin hukuka aykırılık nedenleri açık bir şekilde ortaya konmalıysa yani bir nevi gerekçe sunmadan işlem yapılmamalıysa burada mahkemenin vereceği yürütmeyi durdurma kararının da her mahkeme kararında olması gerektiği gibi gerekçeli olması gerektiğini belirtmeliyiz. Zira, gerekçeli karar hakkı her şeyden önce Anayasa’nın 36. maddesi ve AİHS’nin 6. maddesi kapsamında korunan adil yargılanma hakkının bir uzantısıdır. Hukuk devleti ilkesinin temini için nasıl idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olması gerekiyorsa, yargı organının denetimi de mahkeme kararlarının gerekçeli olması ile mümkündür. Yeterli ve tatmin edici bir gerekçeyle hâkimin kanaatinin hukuki sebepleri hakkında bilgi sahibi olunur. Kanun koyucunun öngördüğü şekilde yazılan gerekçe keyfiliği önler, tarafların yargı organına güven duymasını sağlar ve içtihat birliğinin oluşmasına yardımcı olur. Ancak, bir yargı kararı olan yürütmenin durdurulması kararlarının kimi zaman yetersiz gerekçeyle kimi zaman ise kanundaki matbu ifadeler kullanılarak verildiği görülmektedir. Gerekçe hususuyla ilgili olarak uygulamadaki her tür yargılamayla ilgili olarak ortaya çıkan bu sorunun, hukuk devletinin uzantıları olan hak arama hürriyeti ve adil yargılanma hakkına zarar getirecek nitelikte olduğu aşikardır. Son olarak belirtmek gerekir ki gerekçeli karar yazma hukukun üstünlüğü ve mahkemenin tarafsızlığını sağlamak için öngörülen kanuni bir yükümlülüktür.

Yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemlerin hukuka aykırı olması durumunda, her türlü idari işlemler için verilebilir. Ancak niteliği gereği bazı spesifik türlere yönelik davalarda ve özelinde daha çok şu alanlarda yürütmeyi durdurma kararının verildiğini görmekteyiz:

İhale kararları: İhale kararları, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde önemli bir işleve sahiptir. Bu nedenle, ihale kararlarına ilişkin idari işlemler için yürütmeyi durdurma kararı sıklıkla talep edilebilmektedir.

İmar planları ve ruhsatları: İmar planları ve ruhsatları da kişilerin özellikle malvarlığını önemli ölçüde etkileyen idari işlemlerdir. İmar planı, düzenleyici bir idari işlemdir. İYUK uyarınca, imar planları, imar planı değişiklikleri, parselasyon işlemleri yani bu idari işlemler sonucunda menfaatleri ihlal edilenler, bunlara yönelik iptal davaları açabileceklerdir. Yürütmeyi durdurma kararı da bu tip işlemlere yönelik sıklıkla talep edilebilmektedir. Zira, imar planının yürürlüğünün yargı kararıyla durdurulmasının inşaatlara ve ruhsatlara etkisi yadsınamaz.

İdari makamlarca verilen cezalar: İdari makamlarca verilen cezalar, kişilerin malvarlığına ve özgürlüğüne önemli ölçüde müdahale edebilmektedir. Bu nedenle, idari makamlarca verilen cezalara ilişkin idari işlemler için yürütmeyi durdurma kararı sıklıkla talep edilebilmektedir.

Memur atama ve yer değiştirme kararları: Devlet memurlarının atama ve yer değiştirmeleri, idarenin önemli yetkilerinden biridir. Yine, benzer şekilde atama ve yer değiştirme kararlarına ilişkin idari işlemler için de yürütmeyi durdurma kararı sıklıkla talep edilebilmektedir.

Yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemlerin hukuka aykırılığını ortadan kaldırmak ve kişilerin haklarını korumak için önemli bir araçtır.

Uygulamada yürütmenin durdurulması kararının sıklıkla verildiği idari işlemlerden birkaçına kısaca değindikten sonra, yürütmenin durdurulması kararı verilemeyecek halleri ifade edecek olursak; iptal davasına konu edilemeyecek işlemler, idarenin kendi iç düzeni ile ilgili işlemler, açıklayıcı, yol gösterici, bilgi verici işlemler, hazırlık işlemleri, görüş bildiren işlemler, yoklukla sakat işlemler, yargı denetimi dışında tutulan işlemler ve adli yargının görev alanına giren uyuşmazlıklar hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilemez.

Anayasa m. 138/son, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğunu, bu organlar ve idarenin mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremeyeceğini ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceğini belirtmiştir.

İYUK m. 28’e göre de ‘Danıştay, Bölge idare Mahkemeleri, idare ve Vergi Mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare gecikmeksizin işlem tesisi etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiç bir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.’ Bu noktada, aktarılan hükümlerden de görüleceği üzere bir hukuk devletinde mahkeme kararlarını yerine getirmek idare için bir yükümlülüktür.

Yürütmenin durdurulması kararı da 30 gün içerisinde geciktirilmeksizin yerine getirilmek zorundadır. Bu zorunluluğun gereği gibi yerine getirilmemesi durumunda davalı idarenin doğrudan, davalı idare personeli kamu görevlisinin ise, rücu müessesesinin işletilmesi suretiyle dolaylı olarak mali sorumluluğu bulunmaktadır. İdarenin bu zorunluluğa uymaması ağır hizmet kusuruna sebep olur. İdare bu davranışından kaynaklanan maddi ve manevi zararları tazmin etmekle yükümlüdür. Ayrıca yargı kararlarının kamu görevlileri tarafından yerine getirilmemesi halinde açılacak tazminat davaları ancak yine ilgili idare aleyhine açılabilecektir. Bunun sonucunda idare de, kamu görevlisinin kusuru derecesinde kararın yerine getirilmemesinde kusuru bulunan kamu görevlisine rücu edecektir.

Son olarak, konuya ilişkin belirtmek gerekir ki, Anayasa md.125/7 ifadesine göre, “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” Buna göre de idarenin mali sorumluluğunun varlığı bireyler nezdinde güvence altına alınmıştır. Anayasanın açık hükmü gereğince, idarenin tesis etmiş olduğu işlem veya yapmış olduğu eylem sonucu zarar meydana geldiyse, idare bu zararları gidermekle yükümlüdür.

Haber Kaynağı : 12punto