Belediyelere genel bütçe vergi gelirlerinden verilen paylardan yapılan kesintiler sorunu

Belediyelerin kamu borçlarından  (Hazine, SGK Borçları, Vergi Borçları vb.) dolayı Genel Bütçe Vergi Gelirleri Paylarından kesinti yapılmaktadır. 27 Kasım 2024 tarih, 9161 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararıyla, 14 yıldan fazla yürürlükte olan 15 Mart 2010 tarih, 2010/238 sayılı “İl Özel İdareleri ve Belediyeler ile Bu İdarelere Bağlı Kuruluşların ve Bunlara Ait Tüzel Kişilerin Borçlarına Karşılık Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilat Toplamı Üzerinden Ayrılacak Paylardan Yapılacak Kesintilere İlişkin Esaslar” da değişiklik yapılmıştır. 

Bu değişiklikle; belediyeler ile bunların bağlı kuruluşlarının doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları tüzel kişiliklerin (belediye şirketleri, iştirakleri) borçlarının da belediyelerin merkezi yönetim bütçesi vergi paylarından, kaynağından kesinti yapılması suretiyle tahsil edilmesi uygulaması getirilmiştir. Söz konusu düzenlemenin yıllar sonra birdenbire uygulamaya sokulması önemli tartışmaları da beraberinde getirmiştir. Hali hazırda önemli derecede borç yükü olan belediyelerin bu uygulama ile mali sürdürülebilirlik sorunu yaşayacağı aşikârdır. 

Diğer taraftan; belediyeler ile bunların bağlı kuruluşlarının sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları şirketler-iştirakler, belediye tüzel kişiliğinin dışında özel hukuk tüzel kişileridir. Belediye şirketleri; belediyelerin bağlı kuruluşları (İSKİ, BUSKİ, ASKİ, İETT, EGO…) gibi, belediyelere doğrudan bağlı /organik bütünlük içinde olan kuruluşlardan değildir. Şirketler yerine borçların belediye vergi payları üzerinden tahsili halinde şirket yetkililerinin görev ve sorumlulukları belediye yönetimi tarafından üstlenilmiş olacaktır. 

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Belediyeler Arası Hizmet İlişkileri ve Koordinasyon” başlıklı maddesinde; “Büyükşehir belediyesi ile bağlı kuruluşları, belediye başkanının onayı ile birbirlerinin nakit ihtiyacını karşılayabilir. Bu şekildeki ödünç vermelerde faiz uygulanmaz” hükmü yer almıştır. Yapılacak herhangi bir yatırımın büyükşehir belediyesi ile bağlı kuruluşlarından bir veya birkaçını aynı anda ilgilendirdiği ve tek elden yapılmasının maliyetleri düşüreceğinin anlaşıldığı durumlarda, büyükşehir belediye meclisi, yatırımı kuruluşlardan biri nin yapmasına karar verebilir. Bu takdirde yatırımın ilgili diğer kurumu ilgilendiren kısmına ait harcama tutarı o kurumun hesabında borç, yatırımcı kuruluş hesabında alacak olarak gösterilir”, hükmü yer almaktadır. Bu madde hükmünden anlaşıldığı üzere büyükşehir belediyeleri ile bağlı kuruluşları, belediye başkanının onayı ile nakit ihtiyaçlarını karşılamak üzere birbirlerine faizsiz ödünç para verebilmektedirler. Ancak belediye ile bağlı kuruluşunu kapsayan böyle bir borçlanma ilişkisi belediye ile iştirakleri için geçerli değildir.

Şirket-iştirak borçlarının (özellikle pay sahipliğinin %100’ün altında olması durumunda), belediyelerin genel bütçe vergi paylarından kesinti yapılarak ödenmesi durumunda, artık uluslararası kredi derecelendirme kuruluşlarından kredi notu da (rating) bulunan belediyelerde hem yasal hem de ulusal ve uluslararası muhasebe standartları açısından da sorunlar yaratabilir.  Belediye Kanunu’na göre belediyelerin, belediye şirketlerine (iştiraklerine) borç verme yetkisi bulunmamaktadır. Pay sahipliliğinin %100’ün altında olduğu, sermayesinin tamamı belediyeye ait olmayan şirketlerin borçlarının, pay sahipliğine bakılmaksızın belediyeler tarafından ödenmesi durumunda, şirketin diğer ortaklarının payına düşen borçları da belediye tarafından ödenmiş olacaktır.

Ülkemizdeki ölçek sorunu ve hizmet bütünlüğünü sağlamak amacıyla son dönemde yapılan reform ve düzenlemelerle belde belediyelerin sa­yısını azaltılırken, büyükşehir beledi­yelerinin görev alanını ise genişletilerek görev ve yetki­leri de arttırılmıştır. Diğer taraftan ise büyükşehirlerde il özel idareleri kaldırılmış, büyükşehir belediyelerinin sınırları il sınırına genişletilmiş ve sayısı 30’a çıkarılmıştır. Nüfusumuzun %94’ü belediye sınırları için­de yaşarken, büyükşehir belediyelerinden kamu hizmet alan nüfusun oranı ise sürekli artarak %78 düzeyine yükselmiş, böylece ülkemizde artık yerel yönetim deyince beledi­ye, belediye deyince de büyükşehir belediyeleri akla gelmektedir. 

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 127.Maddesinde “mahallî idareler”, “il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri” olarak tanımlanmıştır… Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” denilmektedir.  Ancak belediyelerin gelirleri ile ilgili anayasamızın bu amir hükmüne rağmen, büyükşehir belediyelerinin genel bütçeden aldıkları kaynak paylaşımı görevleri dikkate alındığında orantısızdır. 

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda; belediyelere belediye sınırları içinde imar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesinden okul öncesi eğitime kadar geniş bir alanda yetki ve sorumluluk verilmiştir. 5393 Sayılı Belediye Kanununun Belediyenin Gelirleri başlıklı 59.Maddesinde; “Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay” belediye gelirleri arasında sayılmaktadır.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 11.Maddesinde;“1.düzey Gelir Çeşitleri”; “Vergi Gelirleri, Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri, Alınan Bağış ve Yardımlar, Diğer Gelirler, Sermaye Gelirleri ve Alacaklardan Tahsilat” olarak sıralanmaktadır. Belediyelerin Genel Bütçe Vergi Gelirleri Payı ise Diğer Gelirler içerisinde takip edilmektedir. Belediyelerin gelirlerini elde etme yöntemi olarak bir sınıflandırma yapmak istediğimizde Belediyelerin kendi imkânları ve teşebbüslerinden kaynaklı gelirlerini “Faaliyet Gelirleri” Genel Bütçe Vergi Gelirleri Paylarına ilişkin Gelirlerini “Hazine ve Maliye Bakanlığı Payları” olarak bir sınıflandırma yapabiliriz. Genel olarak Belediyeler Genel Bütçe Vergi Gelirleri Paylarına bağlı olarak Bütçe ve nakit yönetimi sistemi sürdürmekte olup gelirlerinin yaklaşık %80’ini Genel Bütçe Vergi Gelirleri Payları yaklaşık %20’lik kısmını Faaliyet Gelirleri oluşturmaktadır. 

2.7.2008 tarih ve 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunla yerel yönetimlere merkezi yönetim gelirlerinden tahsis edilecek transferlere ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Kanunun 2’nci maddesine göre; büyükşehir, büyükşehir ilçe, su ve kanalizasyon idareleri, diğer belediyeleri (il, ilçe ve belde) olmak üzere dört şekilde hesaplanmakta ve 3 ve 5’inci maddelerindeki usullere göre dağıtılmaktadır. Ancak, belirli bir politik ve ekonomik amaç olmadan, kaynak paylaşım sisteminde sadece bazı gelirlerin yerel yönetim birimlerine devredilmiş olması yeterli olmamaktadır. Bunun yanında yerel yönetimlere devredilen gelirlerin onların hizmet gereksinimlerini karşılayacak düzeyde olması ve bölgeler ve şehirlerarasındaki gelir ve gelişmişlik farklılıklarını giderecek şekilde politika amaçlı kullanılabilmeleri gerekmektedir.

“Pay ayırma sistemi” olarak adlandırılabilecek bu yöntemde transferler/gelirler birisi “yer esası”, diğeri “ülke esası” olmak üzere iki şekilde paylaştırılır. Yer esasında belirli bir yerel yönetim biriminin bulunduğu yerleşim yerinde toplanan belli vergilerin belli bir oranı o yer yerel yönetim birimine ayrılır. Ülke esasında ise ülkenin her yerinde toplanılan belirli vergilerin belirli bir oranı dağıtım havuzuna alınmakta ve önceden belirlenen esaslara göre yerel yönetim birimlerine dağıtılmaktadır.

Son yıllardaki veriler dikkate alındığında; Büyükşehirlerin aldığı toplam payın yaklaşık %80 illerde tahsil edilen vergilerden (BŞB Payı-maliye payları), %20’si ise ilçe belediye paylarından (BŞ İlçe Payı-İller Bankası Payı) alınan tutarlardan oluşmaktadır. 

Büyükşehirlerdeki vergi tahsilatının %6’sı büyükşehir belediye payı olarak ayrılmaktadır. Bu payın %60’ı doğrudan tahsil edildiği ildeki büyükşehir belediyesine aktarılmakta, kalan %40’lık kısmı bir havuzda toplandıktan sonra bunun %70’i nüfusa, %30’u ise yüz ölçüme göre 30 büyükşehir belediyesine dağıtılmaktadır. Ayrıca genel bütçe vergi gelirlerinden ilçe belediyeleri için ayrılan %4,5’lik payın %30’unun %90’ı nüfusa %10’u yüzölçümüne göre büyükşehir belediyelerine dağıtılmaktadır.

Ayrıca büyükşehir belediyelerinin gelirlerinin ortalama %80’inin merkezi hükümete %20’sinin kendi faaliyetlerine bağlı olması kreditörler, yatırımcılar ve kredi derecelendirme kuruluşları nezdinde hem avantajlı hem dezavantajlı sonuçlar doğurabilmektedir. Avantajı bunun sürdürülebilir (her ay düzenli gelir) olması, dezavantajı ise merkezi hükümete ekonomik olarak aşırı bağımlı olunmasıdır. Diğer bir deyişle iktisadi daralmanın yaşandığı dönemlerde vergi gelirleri düşmekte ve buna bağlı olarak belediyelerin merkezi hükümetten aldığı paylar da azalmaktadır. 

Sürdürülebilir bir belediye idaresi oluşturulmayı amaçlayan, ülke nüfusunun dörtte üçünden fazlasının ya­şam kalitesini doğrudan etkiler hala gelen yerel yönetimler merkezi hükümetten gelen vergi paylarına yüksek oranda bağımlı bir mali yapıya sahiptir. Ancak merkezi hükümetten gelen vergi paylarının dağıtımdaki adaletsizlik aynı görev, yetki ve sorumluluklara sahip büyükşehir belediyeleri arasında eşit şartlarda hizmet üretme ve şehirlerin rekabet güçlerini olumsuz etkilemektedir. Bazı belediyelerin hangi nedenle düşük, bazılarının ise hangi nedenle yüksek pay aldığının objektif ve haklı bir gerekçesi bulunmamaktadır. 

Belediyelerin Maliye Paylarına Yapılan Kesinti Oranlarının Azaltılması Gerekmektedir

5779 Sayılı İl Özel İdarelerine Ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunun Kesinti yapılması başlıklı 7.maddesinde “İl özel idareleri ve belediyeler ile bu idarelere bağlı kuruluşların ve bunlara ait tüzel kişilerin, 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre takip edilen Devlete olan borçları, … borçları ile bu maddeler kapsamındaki kuruluşlara olan ve 31/12/2006 tarihi itibarıyla tahakkuk etmiş ve uzlaşma sağlanmamış olan borçlarına karşılık, bu idareler adına her ay genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerinden ayrılacak tutardan, alacaklı idarelerin talebi üzerine, ilgisine göre Maliye Bakanlığı veya İller Bankası tarafından kesinti yapılarak alacaklı idarelere ödenir.” denilmektedir.

21 Ocak 2021 tarihli Resmi Gazetede yayınlana Cumhurbaşkanı Kararının 2.maddesinde “ 4. maddenin 1. fıkrasının (ç), (d), (e) ve (f) bentleri kapsamındaki borçların toplamı için kuruluşların genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılacak paylarından aylık taksit miktarlarına mahsup edilmek üzere bu maddenin 1. fıkrasına göre %40 oranında kesinti yapılan kuruluşlar için ilave %10 oranında, %25 oranında kesinti yapılan kuruluşlar için ilave %25 oranında kesinti yapılır.” denilmektedir.

Görüleceği üzere Belediyelerin Borçlarına karşılık Genel Bütçe Vergi Gelirleri Payından yapılabilecek kesinti oranı %50’yi bulmaktadır. Kanunla yapılan değişiklikle; kesinti oranlarının makul seviyeye gelmesi Örneğin %50’den %25’e düşürülmesi ile belediyelerin iş yapabilme, hizmet verebilme ve yatırım yapma kapasitesi arttırılabilir.

Belediyelerin, belediye şirketlerine (iştiraklerine) borç verme yetkisi bulunmamaktadır. Şirket-iştirak borçlarının, belediyelerin genel bütçe vergi paylarından kesinti yapılarak ödenmesi durumunda, hem yasal hem de ulusal ve uluslararası muhasebe standartları açısından da ihtilaflara neden olabilecek ve hali hazırda önemli derecede borç yükü olan belediyelerde mali sürdürülebilirlik sorunu da yaratacaktır. Kamu hizmetinin sağlanmasında merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarının birbirinin ikamesi değil tamamlayıcısı olduğu düşünülerek, düzenlemelerle kısıtlamalar getirmek yerine, aralarında toplumun faydasına ve ülkemizin çıkarına güçlü bir işbirliği ve koordinasyon sağlanması gerekmektedir.