Türkiye'de yerelde mali özerklik sorunu ve Avrupa ile derin farklar: Vergiler zayıf, paylar adaletsiz ve reform zorunlu

Yerel yönetimler, çağdaş kamu yönetiminde yalnızca hizmet sunan kurumlar değil; ekonomik kalkınmanın, bölgesel eşitliğin ve demokratik şeffaflığın kilit aktörleridir. Ancak bu aktörlerin etkili olabilmesi, güçlü ve sürdürülebilir bir mali yapıya sahip olmalarına bağlıdır. Türkiye’de ise yerel yönetimlerin mali kapasitesi, hızla büyüyen kentlerin artan ihtiyaçları karşısında giderek daha yetersiz kalmaktadır. Belediyelerin gelirlerinin büyük ölçüde merkezi bütçe paylarına dayanması ve yerel vergi gelirlerinin OECD ile Avrupa ortalamalarının oldukça altında seyretmesi, yerel yönetimlerin yatırım yapma, uzun vadeli planlama ve hizmet sunma gücünü sınırlamaktadır. 

Buna karşın Avrupa ülkeleri, geniş vergi yetkileri, çeşitlendirilmiş gelir kaynakları ve yüksek mali özerklik düzeyleriyle çok daha dayanıklı bir yerel yönetim modeli inşa etmiş durumdadır. OECD, Eurostat ve Dünya Bankası verileriyle yapılan karşılaştırmalar, Türkiye’de yerel mali yapının yalnızca gelir düzeyi açısından değil, yapısal unsurlar bakımından da ciddi sorunlar taşıdığını ortaya koymakta; kentlerin gerçek ihtiyaçlarına duyarlı, adil ve sürdürülebilir bir mali mimarinin artık ertelenemez bir reform alanı olduğunu göstermektedir.

TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİM GELİRLERİNİN YAPISAL ÇERÇEVESİ

 Türkiye’de yerel yönetimlerin gelir yapısı uzun süredir ağırlıklı olarak merkezi idareye dayanmaktadır. Belediyeler gelirlerinin büyük kısmını genel bütçeden aktarılan paylarla finanse etmekte; vergi ve diğer öz gelirlerin payı oldukça sınırlı kalmaktadır. Sayıştay verilerine göre 2006–2024 döneminde yerel vergi gelirlerinin toplam içindeki payı yalnızca %10–12 aralığında seyretmiştir.

Yerel yönetimlerin doğrudan topladığı vergi kalemlerinin dar olması bu tabloyu daha da belirginleştirmektedir. Emlak vergisi, çevre temizlik vergisi ve ilan–reklam vergileri dışında belediyelerin elinde güçlü bir yerel vergi aracı bulunmamaktadır. Türkiye’nin temel vergi gelirleri olan gelir vergisi, kurumlar vergisi, ÖTV ve KDV ise tamamen merkezi yönetim tarafından toplanmaktadır. Dolayısıyla vergi tabanı yerel değil, büyük ölçüde merkez tarafından şekillendirilmektedir.

OECD Revenue Statistics 2023 verileri bu farkı çarpıcı biçimde ortaya koymaktadır. Türkiye’nin vergi/GSYH oranı 2023 yılında %23,5 seviyesine yükselmiş olsa da, bu oran OECD ortalaması olan %33,9’un ve AB ortalaması olan yaklaşık %40’ın oldukça gerisindedir. Avrupa ülkeleriyle karşılaştırıldığında tablo daha da netleşmektedir: Fransa %43,8; Danimarka %43,4; Finlandiya %42,4; İtalya %42,8; Almanya ise %38,1 ile hem daha yüksek vergi kapasitesine hem de daha dengeli bir merkez–yerel paylaşımına sahiptir.

Bu veriler üç temel noktaya işaret etmektedir.

Birincisi, Türkiye’nin toplam vergi yükü OECD ve AB’nin belirgin biçimde altındadır. Ancak verginin dağılımında adaletsizlik söz konusudur. Vergi yapısı ağırlıklı olarak dolaylı vergilere dayanmaktadır. Son yıllarda vergi gelirlerinin yaklaşık üçte ikisi ÖTV ve KDV gibi harcama üzerinden alınan vergilerden oluşurken, gelir ve servet üzerinden alınan dolaysız vergilerin payı sınırlı kalmıştır.

İkincisi, Türkiye’de vergi artışı büyük ölçüde ulusal düzeyde gerçekleşmekte; merkezi bütçe gelirleri hızla artarken yerel yönetimlerin gelirleri aynı ölçüde büyümemektedir.

Üçüncüsü, Avrupa’da GSYH içindeki vergi oranı yüksek olmasına rağmen bunun önemli bir bölümü yerel yönetimlerle paylaşılmakta, yerel yönetimlere belirli ölçüde vergi koyma yetkisi tanınmaktadır. Türkiye’de ise vergi gelirlerinin büyük bölümü merkezi düzeyde toplanmakta; yerel yönetimlerin payı düşük kalmaktadır.

OECD raporuna göre Türkiye vergi/GSYH oranını 2022’deki %20,9’dan 2023’te %23,5’e çıkarmıştır. Ancak artışın kaynağı mal ve hizmet vergilerindeki yükseliş ile sosyal güvenlik katkıları olup, yerel yönetimlere yeni bir gelir alanı oluşturmamıştır. Dolayısıyla artan vergi yükü belediyelerin mali kapasitesine yansımamıştır.

Bu görünüm, yerel yönetimlerin kendi ekonomik kararlarını alma ve kaynak yaratma gücünün yapısal olarak sınırlandığını göstermektedir. Vergi ekonomisi büyürken yerel mali ekonomi aynı oranda büyümemekte; bu da belediyeleri yatırım finansmanı açısından kırılgan kılmaktadır. Sonuç olarak Türkiye’de yerel yönetimler altyapı yatırımlarından sosyal hizmetlere, uzun vadeli kentsel planlamadan finansal istikrara kadar birçok alanda merkezi bütçe olanaklarına bağımlı bir yapıya mahkûm olmaktadır.

MERKEZİ YÖNETİMDEN AYRILAN PAYLARIN İŞLEYİŞİ VE SORUNLARI

1982 Anayasası’nın 127’nci maddesi, mahallî idarelere görevleriyle orantılı gelir kaynaklarının sağlanmasını öngörse de mevcut sistem bu ilkeyi tam olarak karşılamamaktadır. Belediyeler gelirlerinin büyük bölümünü genel bütçeden aldıkları paylarla karşılamakta; bütçe ve nakit yönetimi büyük ölçüde bu transferlere bağlı yürümektedir. Bugün büyükşehir belediyelerinde toplam gelirlerin yaklaşık %80’i, diğer belediyelerde ise yaklaşık %70’i merkezi yönetimden aktarılan paylardan oluşmaktadır.

5779 sayılı Kanun, merkezi yönetim vergi gelirlerinden yerel yönetimlere ayrılacak payların esaslarını belirlemektedir. Dört farklı pay grubuna (büyükşehir belediyeleri, büyükşehir ilçe belediyeleri, su–kanalizasyon idareleri ve diğer belediyeler) dayanan sistemin en belirleyici ölçütü nüfustur. Büyükşehir ilçe belediyelerinde payların neredeyse tamamı nüfus üzerinden hesaplanmakta; hizmet maliyetleri, göç baskısı, sosyo-ekonomik farklılıklar veya coğrafi koşullar hesaba katılmamaktadır. Bu nedenle mali yükü yüksek olan belediyeler ile daha düşük hizmet maliyetine sahip belediyeler aynı düzeyde pay alabilmektedir.

“Pay ayırma sistemi” olarak adlandırılabilecek bu yöntemde transferler/gelirler birisi “yer esası”, diğeri “ülke esası” olmak üzere iki şekilde paylaştırılır. Yer esasında belirli bir yerel yönetim biriminin bulunduğu yerleşim yerinde toplanan belli vergilerin belli bir oranı o yer yerel yönetim birimine ayrılır. Ülke esasında ise ülkenin her yerinde toplanılan belirli vergilerin belirli bir oranı dağıtım havuzuna alınmakta ve önceden belirlenen esaslara göre yerel yönetim birimlerine dağıtılmaktadır.

İl özel idarelerinde köy sayısı veya yüzölçümü gibi kriterler bulunsa da ağırlıkları düşük olduğundan dağılımda anlamlı bir fark yaratmamaktadır. Bu da Türkiye’de pay sisteminin, kentlerin gerçek ihtiyaçlarını veya maliyet farklılıklarını gözetmeyen, eşitsizliği derinleştiren bir yapıda işlediğini göstermektedir.

Sistemin bir diğer önemli unsuru borç kesintileridir. 5779 sayılı Kanun’un 7. maddesi, belediyelerin çeşitli kamu kurumlarına olan borçları için paylarından kesinti yapılmasına izin vermektedir. Özellikle mali açıdan zayıf belediyeler için bu kesintiler, kullanılabilir bütçeyi ciddi biçimde daraltarak hizmet üretme kapasitesini zayıflatmaktadır. Böylece zaten merkezi kaynaklara bağımlı olan yerel yönetimlerin hareket alanı daha da sınırlanmaktadır.

Sonuç olarak Türkiye’de belediyeler, “vergi koyan değil, vergi payı alan” kurumlar hâline gelmiş durumdadır. Bu yapı hem mali özerkliği zayıflatmakta hem de yerel yönetimleri ekonomik dalgalanmalara karşı kırılgan bırakmaktadır. Merkezi bütçedeki küçülme veya vergi gelirlerindeki düşüş, doğrudan belediyelerin gelirlerinde azalma anlamına geldiği için yerelde sürdürülebilir bir finansman mekanizmasının varlığından söz etmek güçleşmektedir.

YEREL YÖNETİMLERDE MALİ ÖZERKLİK DÜZEYİ

Mali özerklik, yerel yönetimlerin vergi toplama ve kendi gelir kaynaklarını belirleme gücünü ne ölçüde kullanabildiğiyle doğrudan ilişkilidir. Dünya genelinde üç ana model öne çıkar: geniş mali özerklik, sınırlı mali özerklik ve merkezi bağlılık.

Geniş mali özerklik uygulayan ülkelerde yerel yönetimler, verginin konusu, matrahı, oranı ve diğer unsurlarını belirleyebilme yetkisine sahiptir. Bu model, yerel yönetimlerin hem kendi kaynaklarını yaratabilmesini hem de yerel ihtiyaçlara göre mali düzenleme yapabilmesini mümkün kılar.

Sınırlı mali özerklik ise vergi koyma yetkisinin merkezde kaldığı; ancak belirli vergilerin tarh, tahakkuk veya tahsil yetkisinin yerel yönetimlere devredildiği sistemdir. Yerel yönetimler bu modelde sınırlı bir mali hareket alanına sahiptir.

Merkezi bağlılıkta ise vergilendirme sürecinin tamamı merkezi devlet tarafından yürütülür; yerel yönetimler yalnızca belirlenen ölçütlere göre pay alır. Türkiye’nin mevcut mali mimarisi bu modele en yakın karakterdedir.

Bugün Türkiye’de belediyelerin merkezi vergi gelirlerine bağımlılığı oldukça yüksektir. Büyükşehir belediyelerinde toplam gelirlerin yaklaşık %80’i, ilçe belediyelerinde ise yaklaşın %70’i merkezi bütçe paylarından oluşmaktadır. Bu oranlar, yerel yönetimlerin mali açıdan merkezden bağımsız hareket etme kapasitesinin son derece sınırlı olduğunu göstermektedir.

Bu bağımlılığın bazı avantajları bulunsa da (garanti gelir gibi), mali sürdürülebilirlik açısından ciddi riskler barındırmaktadır. Türkiye ekonomisindeki dalgalanmalar, vergi gelirlerindeki düşüşler ve merkezi bütçe sıkılaşmaları, doğrudan belediyelerin gelirlerini etkileyerek yerel hizmet kapasitesini azaltmaktadır. Ayrıca garanti gelire bel bağlayan belediyeler, öz gelirleri artırmaya yönelik çabalarda yeterince istekli olmayabilmekte; bu da yerel vergi kapasitesinin yıllardır gelişmemesinin nedenlerinden biridir.

Sonuç olarak Türkiye’de yerel yönetimlerin mali özerklik düzeyi oldukça düşüktür. Gelir yapısının büyük ölçüde merkez tarafından belirlenmesi, belediyeleri hem ekonomik kırılganlıklara açık hâle getirmekte hem de yerel kalkınma politikalarında inisiyatif alabilme güçlerini sınırlamaktadır.

TÜRKİYE’DE YEREL VERGİ KAPASİTESİNİN SINIRLILIĞI

Türkiye’de yerel vergi kapasitesinin yıllardır gelişememesinin temel nedeni, mali sistemin merkezî yapısıdır. Yerel yönetimlerin vergi koyma, matrah belirleme ve oran ayarlama gibi temel yetkilere sahip olmaması; belediyeleri dar, güncelliğini yitirmiş ve çoğu zaman ekonomik gerçekliği yansıtmayan bir vergi tabanına mahkûm etmektedir.

Bu sınırlılık birkaç başlık altında toplanmaktadır:

• Merkeziyetçi vergi düzeni: Türkiye’de gelir vergisi, KDV, ÖTV ve kurumlar vergisi gibi ana vergi kalemlerinin tamamı merkezi yönetim tarafından toplanmaktadır. Yerel yönetimlere ise yalnızca emlak vergisi, çevre temizlik vergisi ve ilan–reklam vergisi gibi sınırlı alanlar bırakılmıştır. Bu yapı yerel mali kaynakların genişlemesini engellemektedir.

• Düşük ve güncel olmayan matrahlar: Emlak vergisi matrahlarının gerçek piyasa değerlerini yansıtmaması, belediyelerin en önemli yerel vergi gelirinden yeterli pay alamamasına yol açmaktadır. Taşınmaz değerleme sisteminin güncellenmemiş olması, özellikle büyük şehirlerde ciddi gelir kayıpları yaratmaktadır.

• Tahsilat kapasitesinin zayıflığı: Birçok belediyede idari kapasite yetersizdir. Dijital altyapı eksiklikleri, veri güncelliği sorunları ve personel sınırlılıkları tahsilat oranlarını düşük seviyede tutmaktadır.

• Kayıt dışılık ve mülkiyet envanteri sorunları: Tapu, adres ve kullanıcı bilgilerinin güncel tutulmaması; çok sayıda taşınmazın kayıt dışı ya da eksik kayıtlı olması, vergi tabanını önemli ölçüde daraltmaktadır.

• Yeni nesil vergi araçlarının olmayışı: Konaklama vergisi, ikinci konut vergisi veya turizm yoğunluk vergisi gibi modern kent ekonomisi araçları yerelleştirilmediği için özellikle büyükşehirler önemli bir gelir fırsatını kullanamamaktadır.

Bu unsurlar birleştiğinde Türkiye’de yerel vergi gelirlerinin yapısal olarak düşük kalmasına neden olmakta; yerel ekonominin büyüme potansiyeli merkeziyetçi vergi yapısı tarafından sınırlandırılmaktadır. Sonuç olarak belediyeler artan maliyetlere ve büyüyen kent nüfusuna rağmen gelirlerini çeşitlendirememekte; bu da yerel yönetimleri kronik bir finansman yetersizliğiyle karşı karşıya bırakmaktadır.

AVRUPA’DA YEREL YÖNETİMLERİN VERGİ YETKİSİ VE MALİ YAPISI

Avrupa ülkelerinde yerel yönetimler, Türkiye’ye kıyasla çok daha geniş bir mali hareket alanına sahiptir. Çoğu ülkede yerel yönetimler hem vergi tabanını yönetebilmekte hem de yerel ekonomik koşullara uygun vergi oranları belirleyebilmektedir. Bu durum, yerel gelir yapısını güçlü ve çeşitlendirilmiş bir yapıya kavuşturmakta; kentlerin kendi ekonomik dinamiklerine göre kaynak yaratmasını mümkün kılmaktadır.

Avrupa’da en yaygın yerel vergi aracı emlak vergisidir ve pek çok ülkede belediyeler bu verginin oranlarını bağımsız şekilde belirleyebilmektedir. Bununla birlikte Avrupa’nın en önemli farkı, özellikle İskandinav ülkelerinde kişisel gelir vergisinin yerel düzeyde uygulanmasıdır. Danimarka’da belediyeler gelir vergisi oranlarını doğrudan kendileri belirlerken, İsveç’te yerel gelir vergisinin toplam içindeki payı %60’lara ulaşmaktadır. Bu durum yerel yönetimlere güçlü, öngörülebilir ve sürdürülebilir bir gelir zemini sağlamaktadır.

OECD verilerine göre Avrupa genelinde yerel yönetim gelirlerinin ortalama %32’si doğrudan topladıkları vergilerden oluşmaktadır. Transferlerin payı %30–40 arasında değişmekte, geri kalan kısmı ise kullanıcı ücretleri, kira gelirleri ve diğer öz gelirler oluşturmaktadır. Türkiye’de ise tam tersi bir tablo vardır: yukarıda da belirtiğim üzere, büyükşehir belediyelerinde transfer bağımlılığı %70–80’e, ilçe belediyelerinde ise %60–70’e çıkmakta; yerel vergi oranı yalnızca %10–12 seviyesinde kalmaktadır.

Avrupa’daki mali çeşitliliğin dikkat çekici bir diğer unsuru konaklama vergisidir. Amsterdam, Paris, Berlin, Roma, Barselona gibi turizm şehirlerinde uzun yıllardır uygulanan konaklama vergisi; tarihi ve kültürel alanların korunması, toplu taşımanın geliştirilmesi, turizm baskısının yönetilmesi ve temizlik–güvenlik hizmetlerinin finansmanı için önemli bir kaynak sağlamaktadır. Buna rağmen Türkiye’de turizmin en yoğun olduğu İstanbul, Antalya, Muğla gibi şehirlerde yerel düzeyde bir konaklama vergisi bulunmamaktadır; bu da milyonlarca turist ağırlayan kentlerin önemli bir gelir fırsatını kaçırmasına yol açmaktadır.

Almanya’da birçok şehirde uygulanan ikinci konut vergisi de Avrupa’daki mali araç çeşitliliğinin örneklerinden biridir. Bu vergi, birden fazla konuta sahip olan kişilerin yerel altyapı ve hizmet maliyetlerine adil biçimde katkı sağlamasını amaçlamaktadır.

Avrupa’daki farklılık yalnızca gelir çeşitliliğinde değil, mali yönetim ve şeffaflık mekanizmalarında da görülmektedir. Gelir-harcama ilişkisi daha doğrudan izlenebilmekte, vatandaş yerel yönetimlerin mali performansını daha yakından takip edebilmektedir. Bu durum, gelir yaratma sorumluluğunu artırırken mali disiplin ve hesap verebilirliği de güçlendirmektedir.

Kısacası Avrupa’da yerel yönetimler; geniş vergi yetkileri, güçlü emlak vergisi sistemi, yerel gelir vergileri ve modern kent ekonomisi araçları sayesinde mali olarak çok daha dayanıklı bir yapıya sahiptir. Türkiye’deki sınırlı vergi yetkisi ve yüksek transfer bağımlılığı ise yerel yönetimlerin kendi mali kapasitelerini geliştirmesini zorlaştırmaktadır.

TÜRKİYE–AVRUPA KARŞILAŞTIRMASININ ANALİTİK ÖZETİ

Türkiye ile Avrupa ülkeleri arasındaki mali özerklik farkı, hem gelir yapısında hem de mali yetki alanlarında belirgin biçimde ortaya çıkmaktadır. Türkiye’de yerel yönetimlerin gelirlerinin büyük bölümü merkezi idare tarafından belirlenen paylara dayanırken; Avrupa’da yerel yönetimler çok daha geniş bir vergi tabanına ve kendi kaynaklarını oluşturma imkânına sahiptir.

Türkiye’de büyükşehir belediyelerinin gelirlerinin yaklaşık %70–80’i, ilçe belediyelerinde ise %60–70’i merkezi transferlerden oluşmaktadır. Buna karşılık Avrupa’da transfer bağımlılığı genellikle %30–40 aralığındadır. Yerel vergi gelirleri açısından fark daha da çarpıcıdır: Türkiye’de yerel vergi oranı %10–12 düzeyindeyken Avrupa ortalaması %32’dir. İskandinav ülkelerinde bu oran %50–60 bandına kadar çıkmakta; birçok ülkede emlak vergisi ve yerel gelir vergisi yerel yönetimlerin temel mali araçları arasında yer almaktadır.

Konaklama vergisi, ikinci konut vergisi ve esnek emlak vergisi gibi modern kent ekonomisi araçlarının Avrupa’da yaygın şekilde uygulanması, yerel yönetimlerin gelir çeşitliliğini artırmakta ve mali dayanıklılığını güçlendirmektedir. Türkiye’de ise bu tür araçların yerel düzeyde kullanılmaması, özellikle büyükşehirlerin önemli bir gelir fırsatından yararlanamamasına neden olmaktadır.

Pay dağıtım sisteminde de ciddi bir yaklaşım farklılığı vardır. Türkiye’de paylar büyük ölçüde nüfusa göre belirlenirken, hizmet maliyeti, sosyo-ekonomik gelişmişlik, göç baskısı, coğrafi zorluklar gibi parametreler dikkate alınmamaktadır. Avrupa’da ise mali eşitleme mekanizmaları daha gelişmiş olup, kentler arasındaki yapısal farkları dengelemeyi amaçlayan modeller yaygındır.

Aşağıdaki göstergeler, iki sistem arasındaki temel farkları özetlemektedir:

Bu göstergeler, Türkiye’nin yerel mali mimarisinin Avrupa’nın yerelleşmiş mali yapılarından önemli ölçüde uzak olduğunu açıkça ortaya koymaktadır. Türkiye’de vergilerin büyük bölümünün merkezde toplanması, yerel yönetimlerin mali özerkliğini sınırlamakta; Avrupa’daki çok katmanlı, esnek ve yerel ihtiyaçlara duyarlı mali yapının aksine, daha katı ve merkeziyetçi bir model ortaya çıkarmaktadır.

SONUÇ: Güçlü Şehirler İçin Güçlü Bir Yerel Mali Mimari Şart 

Türkiye’nin yerel yönetimleri bugün büyüyen kentlerin ihtiyaçları karşısında, merkezi bütçeye yüksek bağımlılığı ve sınırlı gelir çeşitliliği nedeniyle giderek daha zayıf bir mali zeminde hareket etmektedir. OECD ve Avrupa ortalamalarının gerisinde kalan yerel vergi payı, güncelliğini yitirmiş emlak vergisi sistemi ve nüfusa dayalı adaletsiz pay dağıtımı, belediyelerin finansal kapasitesini her geçen gün daraltmaktadır. Oysa Avrupa şehirleri, güçlü emlak vergisi yapısı, yerel gelir vergisi ve konaklama vergisi gibi araçlarla hem mali özerkliklerini koruyabilmekte hem de kentlerini sürdürülebilir biçimde büyütebilmektedir.

Türkiye’nin şehirlerinin daha dirençli, rekabetçi ve sürdürülebilir bir yapıya kavuşması için ihtiyaç duyulan şey artık açıktır: Pay sistemini maliyet ve gelişmişlik farklarını gözeten adil bir yapıya dönüştüren, yerel vergi tabanını genişleten ve modern kent ekonomisi araçlarını belediyelere kazandıran kapsamlı bir yerel mali reform. Merkezi bağımlılığı azaltan, kaynak üretme kapasitesini yerelleştiren bu dönüşüm, yalnızca belediyelerin bütçesini güçlendirmekle kalmayacak; Türkiye’nin ekonomik rekabet gücü, bölgesel adaleti ve demokratik standartları açısından da stratejik bir kazanım yaratacaktır.

Kısacası, güçlü şehirler ancak güçlü bir yerel mali mimari üzerine kurulabilir. Türkiye’nin geleceğini şekillendirecek olan da tam olarak bu tercihtir: Yetkisi daraltılmış, kaynağı sınırlı belediyeler değil; kendi gelir tabanını yönetebilen, hesap verebilir ve mali açıdan bağımsız yerel yönetimler.

Gerçek kalkınma ancak yerelde başlar; bu nedenle Türkiye’nin ihtiyacı, yetkisi sınırlı belediyeler değil, mali olarak bağımsız ve daha güçlü bir yerel yönetim sistemidir.